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依據《反壟斷法》第46條第2款的規定，經營者主動向反壟斷執法機構報告達成壟斷協議的有關情況并提供重要證據的, 反壟斷執法機構可以酌情減輕或者免除對該經營者的處罰。也就是說，本規定是對于那些主動向反壟斷執法機構提供信息以及違法證據的經營者(自首者)給予減輕或者免除處罰的規定。該規定可以說是參照美國反托拉斯法的寬恕政策(LeniencyPoli-cy)而制定的。美國自1978年開始制定并實施了寬恕制度措施，并于1993年進行了修改。修改后的寬恕制度對于違法企業的自首者如果符合相關規定則可以自動地獲得寬恕、免責，提高了制度的透明性與可預見性。目前為止，歐盟、德國、英國、法國、韓國、日本等國家、地區也都效仿美國制定了自己的寬恕制度，該項制度措施在取締卡特爾、串通投標等違法行為方面取得了一定的成效。

縱觀各國現行的寬恕制度，大致上可以分為以下三種類型：一是只對第一名的自首申請者免除其刑事責任。以美國為代表,可稱之為“美國型”寬恕制度。二是可以對復數的申請者進行減免行政罰款。以歐盟為代表，可稱之為“歐盟型”寬恕制度，實施該制度的國家包括德國、法國等歐盟諸國。三是由于日本禁止壟斷法既規定有行政責任又規定有刑事責任，因此該國寬恕制度的設定，既不同于美國又不同于歐盟，即對第一名的申請企業免除其刑事責任與具有行政責任性質的課征金，其后復數的申請企業可以順次減免行政責任(日本稱之為“課征金減免制度”)，可稱之為“日本型”寬恕制度。

1.美國型寬恕制度

美國反托拉斯法最早設立寬恕制度是在1978年，司法部于1978年10月公布了《企業寬恕方針》(CorporateLeniencyPro-grams)與《附加寬恕措施》(AmnestyPrograms)o，)該制度規定，違法企業針對自己涉及反托拉斯違法行為的事實自覺地向司法部反托拉斯局進行報告，并協助反托拉斯局對違法行為進行調查、起訴等，可以免除該違法企業的刑事責任。該制度適用于《謝爾曼法》第1條所規定的違法行為，要求自首者必須是最先（第一名）的自首者才能免除其刑事責任。該制度于1993年8月進行了修訂（2）,調查開始后也允許自首，擴大了申請適用范圍。

美國寬恕制度的適用要件包括：①該企業必須是最先的自首者；②該企業自首時，反托拉斯局還沒有得到任何的違法企業的違法情報、信息以及證據；③該企業必須迅速、果斷地采取措施，停止參加該違法行為的一切活動；④該企業必須對自己的不正當行為誠實地、徹底地向反托拉斯局進行報告，并且在執行當局進行調查中，持續地、全面地配合協助反托拉斯局調查；⑤自首者必須盡可能地對被害者進行賠償；⑥免除自首者的刑事責任對于其他的企業并不會顯得有失公平等要件。該制度賦予了反托拉斯局一定的裁量權，在具體執行過程中，反托拉斯局可以考慮違法行為的性質、自首者的社會地位以及自首的時期進行綜合判斷。除此之外，還設定了一些有利于自首者的條件。比如，從民事賠償的訴訟程序來看，給予了寬恕制度利用者思考、制定戰略以應對損害賠償訴訟等充足的時間。也即是說自首者與其他的違法企業相比始終處于一個有利的地位。5)2004年6月，美國司法部公布了《反托拉斯刑事處罰強化與改善法》(Anti-trustCriminalPenaltyEnhancementandRe-formActof2004)o按照該法規定，對于協助當局調查案件的自首者，不但要免除其刑事責任，而且在其應該承擔的民事責任的損害賠償部分，可以只承擔賠償被害者的實際損失金額的責任，還對利用寬恕制度的自首者免除其連帶責任。［21美國民事損害賠償責任是3倍賠償責任，這樣的規定大大降低了自首者經濟成本。

.歐盟型寬恕制度

歐盟于1996年制定并公布了《關于對參與卡特爾違法行為企業實施罰款減免的告示》。1996年告示規定了罰款的減免檔次以及減免的對象所要具備的要件等。2002年2月又開始實施了新修改的《關于對參與卡特爾違法行為企業實施罰款減免的告示》。［312002年告示把罰款的免除與減額進行了明確區分。罰款免除對象必須符合以下條件：①歐洲委員會在不具備對調查違法案件而作出決定的證據時，必須是最先提供了決定進行調查的有力證據的自首者；②歐洲委員會不具備認定企業違法的證據時，能夠提供該類證據的最早的自首者；③自首者必須全面地、持續地而且是迅速地協助調查，并且提供所有的違法行為信息；④自首者必須立即停止違法行為；⑤自首者沒有強迫其他的企業或個人參與違法行為等。自首者如果無法滿足全額免除的條件，可以隨即申請罰款的減額。減額的幅度分為三個檔次，即對于最初的自首者可以給予30%~50%的減額、第二名的自首者給予20%~30%的減額、這之后的一律給予不超過20%的減額。之后,歐洲委員會又于2006年12月公布了針對2002告示的修改告示，主要明確了以下諸點：自首者必須表明自己所提供的信息以及證據的種類；自首者免責的基準必須與執法當局進行開始調查所需要的信息相關聯；如果是自首者所提供的信息以及證據有損于執法當局進行調查時，可以不必要求最初的自首者及時提供；如有必要可以公開自首者參加卡特爾違法行為的事實；對于自首者停止參與違法行為的時期可以根據情況、柔軟地進行判斷；明確自首者的協助義務；明確申請減額自首者的持續性地協助調查義務；導入美國的Marker制度；以及保護自首者的相關規定等。但是，也對申請者妨礙執法當局的調查活動、廢棄、隱藏、篡改卡特爾組織的相關文件、資料、證據等以及提供虛假信息、證據或者強求其他企業參與卡特爾組織活動的行為，給予剝奪寬恕制度適用資格的處罰規定。⑴

.日本型寬恕制度

日本在2005年修改了《禁止壟斷法》導入了寬恕制度，之后又進行了數次修改。該制度對自首者實行了免除刑事責任、免除、減額課征金的制度，制度的主要內容如下：

(1)依據《禁止壟斷法》的規定，滿足以下要件的自首者可以免除其課征金，［3)并對開始調查之前，單獨、最先的自首者，以及該企業的高級管理人員、職員等不再進行刑事告發、追究其刑事責任。①在公平交易委員會開始調查前，單獨、最早的向公平交易委員會通報相關違法情況的自首者；②在公平交易委員會開始調查前停止違法行為的自首者。

(2)滿足以下各項要件的自首者，可以減免50%的課征金。①在公平交易委員會開始調查前，單獨、第二個向公平交易委員會通報相關違法情況的自首者；②在公平交易委員會開始調查前停止違法行為的自首者。

(3)滿足以下要件的自首者，可以減免30%的課征金。①在公平交易委員會開始調查前，單獨、第三個向公平交易委員會通報相關違法情況的自首者；②在公平交易委員會開始調查前停止違法行為的自首者。

(4)滿足以下要件的自首者，也同樣可以減免30%的課征金。但是僅限于上述的(1)~(3)項自首者的數目合計不滿3家時，才能適用。口〕①公平交易委員會在調查開始后一定的時期工)以前，單獨、向公平交易委員會通報相關違法情況的自首者；②上述①的自首者報告相關情況后，停止了違法行為；③通報內容必須是公平交易委員會所把握情況以外的內容。

(5)公平交易委員會接到上述(1)、(2)、(3)以及(4)的情況報告以后，應該把接到報告的事實迅速地通知自首者，Cl以消除自首者的顧慮。

(6)符合上述(I)?(4)的要件的自首者，如果該當以下的情況，那么就不能適用(1)~(4)的規定。3〕①報告的事實有虛假的情況；②公平交易委會要求的信息、證據不予提出, 或者提出的是虛假的信息、證據；③自首者在違法行為活動中沒有強迫其他企業參與違法行為，也沒有妨害其他企業停止違法行為。

綜上，通過對美國、歐盟、日本的寬恕制度的考察可知，美歐日寬恕制度的適用要件基本一致，均要求是第一名的自首者，必須停止違法行為，必須持續地、誠實地配合、協助調查等。除此之外，寬恕制度的有效實施還需要具備一個基礎的制度條件，那就是必須要有一個嚴厲的制裁制度做基礎，倘若制裁制度不嚴厲，給違法者形不成有效威懾，那么違法者也就缺少了自首的動力與積極性。另外，還需要增強該制度的透明性和可預見性，減少執法機關的自由裁量權，只有這樣寬恕制度才能得以有效實施。

.我國的寬恕制度

我國反壟斷法也規定了相應的寬恕制度，但是與美歐日相比，我國的制度規定相對原則、簡單，可操作性較差。為此,國家發改委依據《反壟斷法》制定了《反價格壟斷行政執法程序規定》（2011年2月1日施行）。該規定的第14條規定：經營者主動向政府價格主管部門報告達成價格壟斷協議的有關情況并提供重要證據的，政府價格主管部門可以酌情減輕或者免除對該經營者的處罰。第一個主動報告達成價格壟斷協議的有關情況并提供重要證據的，可以免除處罰；第二個主動報告達成價格壟斷協議的有關情況并提供重要證據的，可以按照不低于50%的幅度減輕處罰；其他主動報告達成價格壟斷協議的有關情況并提供重要證據的，可以按照不高于50%的幅度減輕處罰。重要證據是指對政府價格主管部門認定價格壟斷協議具有關鍵作用的證據°這是對《反壟斷法》第46條第2款的細化規定。但是，該細化規定與美歐日的寬恕制度規定相比較，還存在較大的差距。只規定了免除以及減額的檔次，具體的適用條件、適用對象、適用范圍等相關措施均無規定，適用中難免會產生執法的隨意性，達不到預期目的。從發改委適用寬恕制度的執法案例來看，雖然寬恕制度所顯現的適用效果明顯，但也出現了一些質疑發改委適用寬恕制度的具體細節不透明的意見，這些均反映出我國寬恕制度還需要進一步細化、規范。

.我國寬恕制度的完善建議

以上，通過對美歐日寬恕制度的詳細考察，參考其規制的內容與實踐經驗，對我國寬恕制度的完善建議如下：

(1)明確寬恕制度的對象行為

美歐日的寬恕制度都是以市場中危害性較大的核心卡特爾、串通投標等違法行為作為規制對象的，這是三者的共通點。因為核心卡特爾、串通投標等違法行為是執法當局極力、嚴格取締的對象行為。而且這些違法行為大都具有隱蔽性強、不容易被發現等特點，寬恕制度的適用能夠大大提高違法行為的發現率，有效打擊違法行為。

(2)確保適用過程的透明性

美歐日寬恕制度的適用要件均予以明確規定，只要是符合適用要件的就能夠被免責或減輕處罰。為了提高寬恕程序的透明性，美國采用契約形式，歐盟、日本的反壟斷當局給予自首者書面通知。這些規定打消了自首者的顧慮，確保了寬恕制度的透明性、公共性，提高了違法企業利用該制度的積極性。

(3)限制使用自由裁量權

美歐日的寬恕制度盡管都設定了明確的適用要件，盡可能地排排除執行當局的裁量權以達到自動免責的功效，但是這并不能完全排除執行當局的裁量權。比如，對于自首者所提供證據的認定、自首者所參與違法行為的性質、自首者在違法活動中的表現以及違法信息的報告時期等，還是由執行當局來綜合判斷，能否免責，最終主要還是依據當局的判斷。〔I)問題在于寬恕制度實施過程中如何盡可能地減少執行當局的裁量權。美國最初于1978年設立的寬恕制度而沒有達到預期目的的原因就是因為執行當局的裁量權過大。因此限制自由裁量權是寬恕制度得以有效實施的根本。如何限制裁量權還要從制度的根本上來解決，那就是要求執行當局在運用寬恕制度的過程中盡可能地公開、公正、透明，維持寬恕制度的公正性、透明性，只有這樣才能確保寬恕制度的有效實施以達到預期目的。

行業協會組織會員企業實施的壟斷行為，其行為的違法主體涉及行業協會、會員企業，因此，法律責任自然應由違法主體的承擔。會員企業參加由行業協會組織的壟斷行為的，同樣需要按照反壟斷法的規定承擔相應的法律責任，而不能以行業協會的組織行為為理由要求減輕或免除處罰。當然，作為違法主體有權利申請利用寬恕制度而獲得減免處罰的寬恕，反壟斷執法機構也歡迎違法主體積極利用寬恕制度，提供相關違法信息，以便有效打擊市場中違法的行業協會壟斷行為。

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行業協會壟斷寬恕制度的有效利用